Forreign Affairs đánh giá lại chương trình nghị sự thương mại của Trump, những gì ông đã làm cho đến nay và những gì ông có thể hành động tiếp theo.
Trong chiến dịch tranh cử tổng thống năm 2016, Donald Trump đã nhiều lần tuyên bố rằng Mỹ đang bị các đối tác thương mại lợi dụng. Ông cho rằng các giao dịch, thỏa thuận tồi tệ đã khiến Mỹ mất việc làm và gây nên thâm hụt thương mại. Tuy vậy, Tổng thống Trump chưa bao giờ nêu ra cụ thể chi tiết những gì ông dự định làm với nó.
Những thay đổi bề nổi
Một trong những động thái đầu tiên của Trump khi bắt đầu nhiệm kỳ tổng thống của mình là rút Mỹ khỏi Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP). Ông đã thực hiện bước đi này mà không cần đàm phán lại hay tính việc đổi tên hiệp định này.
Các thành viên còn lại vẫn hiện thực hóa cam kết bất chấp sự vắng mặt của Mỹ. Thỏa thuận đạt được trong bối cảnh các quốc gia trong khu vực đặt nghi vấn về cam kết của Mỹ với khu vực Đông Á cũng như căng thẳng leo thang với Trung Quốc. Douglas A. Irwin, Giáo sư kinh tế tại ĐH Dartmouth nhận định trên Foreign Affairs rằng quyết định đó của Trump có thể là sai lầm mà chính quyền tương lai sẽ phải chuộc lỗi.
Trump cũng đe dọa rút Mỹ ra khỏi NAFTA. Tuy nhiên trong trường hợp này, vị tổng thống đã khôn ngoan khi chọn cách tiếp tục thương lượng. Mặc dù thể hiện lập trường chống đối trong các hội đàm, cuộc tái đàm phán mà theo Donald Trump là “thỏa thuận thương mại tệ nhất từ trước tới nay”, lại đạt thành công với một vài thay đổi đáng kể so với cam kết ban đầu.
Thỏa thuận mới Mỹ - Mexico - Canada giúp tăng tỷ lệ phụ tùng xe trong khối Bắc Mỹ để được hưởng các ưu đãi, dần mở cửa thị trường bơ sữa Canada cho các nhà xuất khẩu Mỹ và Mexico, cắt bớt một số sự bảo hộ để tạo cơ hội cho nhà đầu tư nước ngoài tại Mexico, và cập nhật NAFTA với các quy định về thương mại điện tử và dữ liệu kỹ thuật số từ TPP.
Mặc dù kết quả của quá trình tái đàm phán ở một số lĩnh vực sẽ thúc đẩy giao thương và ở lĩnh vực khác thì có vẻ hạn chế nó, nhưng nhìn tổng thể, thỏa thuận này không phải là sự thay đổi lớn so với hiện trạng.
Những điều chỉnh này đủ khiến các bên thành viên của thỏa thuận cảm thấy hạnh phúc. Những người ủng hộ NAFTA thấy nhẹ nhõm vì thỏa thuận đó không bị bãi bỏ; bên chống đối NAFTA thì thấy tiếc vì nó vẫn tồn tại nhưng được an ủi vì các động thái được xem là ít tự do hơn.
Chính quyền tổng thống Trump đã áp dụng cách tiếp cận tương tự với Hiệp định Thương mại Tự do Mỹ - Hàn khi điều chỉnh theo hướng hạn chế khả năng Hàn Quốc xuất khẩu ôtô vào Mỹ và tăng một chút cơ hội mở cửa thị trường Hàn với ôtô của Mỹ.
Về cơ bản, các cuộc tái đàm phán đều theo hướng tăng quản lý giao thương nhưng hầu như không tạo sự thay đổi mang tính cách mạng so với những gì mà Trump gán mác "thỏa thuận bất công” trước đó.
“Tôi muốn thuế!”
Năm 2017, mặc dù Trump đã đề cập rất nhiều về những lợi ích của các biện pháp bảo hộ, ông chỉ thực hiện rất ít trong số đó. Ông đã áp đặt thuế lên máy giặt và pin mặt trời, nhưng đây là các sáng kiến đã được đưa ra dưới chính quyền Obama.
Việc trì hoãn áp đặt các hàng rào thuế quan không phải là biểu hiện của việc thiếu quan tâm mà thực ra là thiếu quyền lực. Tổng thống Mỹ không thể thay đổi thuế quan theo ý thích, Quốc hội mới là cơ quan được giao quyền hiến định trong quản lý thương mại tại Mỹ. Trump bị mất tinh thần vì không có khả năng hành động. Vào tháng 8 năm 2017, ông nói với một số quan chức cấp cao tại phòng Bầu dục: "Tôi muốn áp thuế, hãy mang cho tôi một số loại thuế”.
Năm nay, cấp dưới của ông đã làm điều đó. Giữa năm 2018, chính quyền đã lôi ra áp dụng một đạo luật cũ cho phép tổng thống có quyền áp đặt thuế quan nếu ông xác định rằng chúng cần thiết cho an ninh quốc gia. Sau khi hoàn thành các cuộc điều tra cần thiết, Trump tuyên bố áp mức thuế 25% đối với thép nhập khẩu và thuế suất 10% đối với nhôm nhập khẩu. Điều này nhận được sự ủng hộ từ ngành công nghiệp thép nhưng lại chịu nhiều than phiền từ các ngành công nghiệp sử dụng thép để sản xuất hàng hóa.
Bất chấp lời khẳng định đầy tự tin của cố vấn tổng thống, ông Peter Navarro, rằng các nước khác sẽ không đáp trả, thực tế nhiều nước đã làm. Canada, Trung Quốc, Mexico, Liên minh châu Âu và các quốc gia khác đều ra đòn trừng phạt vào hàng hóa xuất khẩu Mỹ.
Các quốc gia đó nhắm vào những hàng hóa như đậu tương, xe máy Harley Davidson, rượu bourbon, và các sản phẩm chủ chốt khác. Các biện pháp này như một cách để gia tăng áp lực chính trị lên chính quyền tổng thống Trump, cũng như gửi tín hiệu về cái giá phải trả cho việc leo thang căng thẳng thương mại. “Chúng tôi cũng có thể làm những điều ngu ngốc”, Chủ tịch Ủy ban châu Âu Jean-Claude Juncker đáp trả.
Cuộc chiến với Trung Quốc
Chính quyền Donald Trump đã thực hiện đường lối cứng rắn nhất để ứng phó Trung Quốc. Một danh sách dài những lời phàn nàn về kinh tế được chính quyền này đưa ra: thâm hụt thương mại song phương lớn, việc Trung Quốc thao túng đồng Nhân dân tệ, tình trạng trộm cắp tài sản trí tuệ, chính sách của Bắc Kinh buộc các công ty Mỹ phải bàn giao công nghệ để đổi lấy thị trường Trung Quốc, việc tiếp cận tín dụng dễ dàng dành cho các doanh nghiệp Nhà nước của Trung Quốc, việc đóng cửa thị trường với hàng hóa nước ngoài...
Chương trình nghị sự chống Trung Quốc của chính quyền Donald Trump được thúc đẩy không chỉ bởi mối quan tâm kinh tế, mà còn bởi niềm tin rằng Trung Quốc đặt ra mối đe dọa đối với lợi ích toàn cầu của Mỹ.
Vào tháng 8 năm 2017, chính quyền đã áp dụng Mục 301 của Đạo luật Thương mại năm 1974, cùng điều khoản mà chính quyền Reagan đã sử dụng chống lại Nhật Bản trong những năm 1980. Điều luật đó cho phép tổng thống trả đũa các thực tiễn thương mại không công bằng của nước ngoài, theo đánh giá của các quan chức Mỹ chứ không phải theo WTO.
Và như vậy, vào tháng tư năm nay, Trump đã áp đặt thuế quan đối với hàng nhập khẩu trị giá 50 tỷ USD từ Trung Quốc. Trung Quốc sau đó đã trả đũa đối với nông sản xuất khẩu của Mỹ. Trump đáp trả với mức thuế mới trên 200 tỷ USD hàng hóa và đe dọa sẽ đặt mức thuế trên 267 tỷ USD cho hàng hóa Trung Quốc.
Các chuyên gia thắc mắc kết cục của trò chơi kinh tế này sẽ như thế nào. Nhưng có một sự thật hiển nhiên rằng chính quyền Donald Trump cũng không có câu trả lời cho điều này, giáo sư Douglas A. Irwin nhận định.
Ông chỉ rõ các cuộc đàm phán với Trung Quốc chỉ dừng lại ở mức nửa vời. Mặc dù đã có một số thảo luận thương mại liên quan đến việc kiểm soát hàng hóa Trung Quốc xuất sang Trung Quốc cũng như cải thiện việc xuất khẩu của Mỹ vào quốc gia đông nhất thế giới, Washington có vẻ đang nhắm vào một điều gì đó lớn hơn: cuộc cách mạng trong hệ thống kinh tế Trung Quốc.
Giảm thâm hụt thương mại Mỹ so với Trung Quốc đã đủ thách thức. Việc thay đổi tận gốc rễ nền kinh tế Trung Quốc là câu chuyện hầu như bất khả thi. Chính quyền Tổng thống Trump có thể ngầm nhận ra thực tế này và mục tiêu hướng tới đơn giản là giảm sự ràng buộc giữa kinh tế Mỹ với kinh tế Trung Quốc thông qua cắt giảm xuất khẩu từ Trung Quốc sang Mỹ, phá vỡ chuỗi cung ứng, hạn chế sự tiếp cận của Trung Quốc với nền tảng công nghệ Mỹ cũng như, và giảm tiếp nhận đầu tư của Trung Quốc vào các tập đoàn công nghệ cao của Mỹ. Mối quan hệ kinh tế Mỹ - Trung chỉ chiếm vị trí thứ yếu trong cuộc cạnh tranh địa chính trị giữa hai quốc gia.
Các vấn đề tranh chấp
Trump đôi khi phàn nàn rằng Tổ chức Thương mại Thế giới WTO thậm chí còn tệ hơn NAFTA. Ông cho rằng WTO được thiết kế để lợi dụng Mỹ. Nhiều lần ông đã bày tỏ mong muốn rời bỏ tổ chức này.
Không chỉ phàn nàn về chính sách thuế trong WTO, chính quyền Trump còn than phiền rằng hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO đã vi phạm thẩm quyền của mình và không tôn trọng chủ quyền Mỹ.
Dù vậy, đây là lời phàn nàn kỳ lạ, bởi khi WTO được thành lập năm 1995, Mỹ là quốc gia tiên phong đứng sau hệ thống giải quyết tranh chấp đồng thời nhấn mạnh vào bộ quy tắc mạnh mẽ hơn và cơ chế thực thi cứng rắn hơn so với hiệp định trước đó.
WTO là đỉnh cao của hệ thống thương mại đa phương mà Mỹ đã giúp thiết lập sau thế chiến II. Rời bỏ tổ chức này sẽ là một bước đi đầy kinh ngạc, và chính quyền dường như chưa sẵn sàng để làm điều đó dù tổng thống Trump đã đe dọa sẽ thực hiện.
Chính sách của chính quyền Trump đối với WTO đã được phân nhánh: nước này đưa ra các vụ việc khiếu nại về vi phạm của các quốc gia thành viên khác trong khi lại đấu tranh với các đơn kiện từ các nước với hành vi của Mỹ.
Trên hết, chính sách đó đã ngăn chặn việc bổ nhiệm các thẩm phán mới vào Cơ quan Phúc thẩm của WTO trong nỗ lực nhằm dẹp bỏ hệ thống giải quyết tranh chấp thương mại hoặc buộc nó phải thay đổi.
Viễn cảnh 2 năm tới ra sao?
Xuyên suốt mọi chính sách của chính quyền là nỗi ám ảnh của Trump về thâm hụt thương mại. Trong tâm trí của vị tổng thống, thâm hụt thương mại chính là thước đo mức độ mà các nước khác đã lợi dụng Mỹ.
Như ông đã nói các công nhân tại nhà máy sản xuất thép ở Granite City, Illinois, vào tháng 7: "Nếu không giao thương, chúng ta sẽ tiết kiệm được số tiền khổng lồ".
Nhắm vào giải quyết câu chuyện thâm hụt thương mại, nhưng thành công trong việc cắt giảm nó có vẻ vẫn lảng tránh vị tổng thống này. Như các nhà kinh tế học đã chỉ ra, cán cân thương mại được thúc đẩy bởi các yếu tố kinh tế vĩ mô, chứ không phải mức thuế cao như thế nào hay cách mở cửa thị trường của một quốc gia ra sao.
Đặc biệt, nếu tiết kiệm nhiều hơn đầu tư, một quốc gia sẽ có thặng dư thương mại bởi vì quốc gia đó sẽ gửi khoản tiền dư ra ngoại quốc, mua tài sản thay vì hàng hóa nước ngoài. Đó là lý do tại sao Trung Quốc, Đức và Nhật Bản - tất cả đều có tỷ lệ tiết kiệm cao - đều thặng dư thương mại. Mỹ thâm hụt vì tiết kiệm ít hơn, tiêu thụ nhiều hơn các nước khác và thu hút đầu tư từ phần còn lại của thế giới.
Những chính sách kinh tế của Trump có khả năng làm tăng thâm hụt thương mại vì chúng sẽ giảm tiết kiệm quốc gia. Chính sách cắt giảm thuế với các tập đoàn lớn cũng như thuế với các cá nhân do Trump ký năm ngoái và hệ quả là gia tăng chi tiêu của chính phủ sẽ tạm thời thúc đẩy tiêu dùng và tăng trưởng kinh tế, nhưng cũng làm tăng thâm hụt thương mại bằng cách ép nhu cầu trong nước.
Ngoài ra, việc vay nợ của chính phủ cao hơn sẽ có xu hướng dẫn đến thâm hụt thương mại cao hơn. Vấn đề cần chờ xem lúc này là Trump sẽ phản ứng thế nào với những con số không thỏa đáng kia, đặc biệt nếu tăng trưởng chững lại.
Những đời tổng thống Mỹ trước đây thường chỉ thực hiện các bước bảo hộ khi họ đối mặt với áp lực chính trị trong nước. Trump, ngược lại, hành động bằng niềm tin hơn là tính toán chính trị. Ông thực sự tin rằng mức thuế cao hơn là điều nên làm, hoặc giúp có được các thỏa thuận thương mại “tốt hơn” hoặc bảo vệ các ngành công nghiệp trong nước.
Thời điểm hành động của Trump cũng khác với các đời tổng thống trước. Trong quá khứ, các tổng thống đáp ứng yêu cầu hỗ trợ của các nhà sản xuất trong nước trong thời kỳ kinh tế khó khăn. Trump hành động theo hướng bảo hộ khi nền kinh tế Mỹ vẫn đang mạnh mẽ và ngay cả khi các ngành công nghiệp trong nước chưa hề yêu cầu ông hành động.
Vậy điều gì sẽ xảy ra tiếp theo? Việc đàm phán lại NAFTA đã xong xuôi, chiến tranh thương mại với Trung Quốc đang ngày càng mở rộng... Trump đã hứa hẹn về có thêm các hiệp định thương mại hơn, đặc biệt với Nhật Bản và EU. Nhưng chính quyền tổng thống Trump mong muốn thương mại được quản lý hơn là tự do nên các cuộc đàm phán sẽ khó khăn và đòi hỏi tính kiên nhẫn, điều mà vị tổng thống ồn ào này rất thiếu.
Trump có thể sẽ tìm ra những đòn bẩy bảo hộ mới mà ông có thể sử dụng. Giữa năm nay, Bộ Thương mại Mỹ bắt đầu điều tra xem liệu ôtô nhập khẩu có đe dọa đến an ninh quốc gia hay không. Chính quyền sẽ không thực hiện việc này nếu không nghiêm túc cân nhắc áp đặt thuế quan lên xe hơi nước ngoài. Các nhà sản xuất ôtô của Mỹ không đòi hỏi thêm sự bảo hộ, vì thế thuế mới được áp dụng sẽ đi ngược lại mong muốn của họ.
Thuế xe hơi cao hơn sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến các hộ gia đình Mỹ và có thể dẫn đến phản ứng dữ dội từ người tiêu dùng và Quốc hội. Các đối tác thương mại châu Âu cũng sẽ chắc chắn trả đũa các nhà xuất khẩu của Mỹ, giống như họ đã làm sau các mức thuế thép.
Sự quan tâm của vị tổng thống đối với thương mại khiến cho khả năng hai năm tới sẽ không yên ắng. Hệ thống giao dịch toàn cầu vẫn chưa yên bình.
Theo Minh Đức (Tri Thức Trực Tuyến)
